加强卫星网络申报协调 保障卫星系统用频合理有序-《中华人民共和国无线电管理条例（修订）》空间业务管理解读之三

 摘要：本文针对《中华人民共和国无线电管理条例（修订）》中关于卫星无线电频率申报与协调相关管理规定的要点进行了解读，阐述了相关规定对于我国卫星网络申报协调工作的意义，并对今后加强卫星网络申报协调工作做出了展望。

一、引言

为适应近年来我国空间业务快速发展对无线电频率的需求，2016年12月1日正式实施的新版《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称“新《条例》”）增加了关于卫星无线电频率管理的规定，明确了卫星无线电频率的获取方式以及申报协调程序，并对卫星工程的频率可行性论证提出了要求。

根据国际电信联盟（以下简称“国际电联”）《无线电规则》的规定，凡是希望得到国际承认并受到保护的卫星系统，其使用的无线电频率与轨道参数都要按照《无线电规则》规定的程序向国际电联进行申报，登记进入国际频率信息总表后，各成员国有义务不对这些在用的已享有国际地位的频率指配产生有害干扰。因此，通过在国际电联开展卫星网络申报、协调并完成登记工作，从而获得发展卫星业务所需要的频率和轨道资源，是各国建立卫星系统的重要基础条件之一。

由于卫星网络申报和协调程序在规则和技术方面具有一定的复杂性，在协调过程中通常也会面临大量的风险与困难，能否合理的提前申报、完成协调并最终成功使用满足需求的卫星频率和轨道资源，可以反映一个国家的国内统筹能力和国际竞争力度，同时也是衡量一个航天强国的重要标志。新《条例》增加对卫星无线电频率申报和协调的相关规定，就是要求国内各相关单位要从根本上重视此项工作。

二、卫星网络申报要点解读

目前我国卫星操作者数量已达到了30余家，在国际电联申报了各类卫星网络资料共600余份。随着近几年卫星技术的发展，卫星制造的成本与门槛越来越低，很多企业看到了商业航天的广阔前景，都尝试进入卫星领域。部分单位由于缺乏相关经验，没有认识到合法使用卫星无线电频率的重要性，在卫星无线电频率申请方面存在漏洞，从而影响卫星工程进度，甚至使已投入运行的卫星系统无法正常开展业务。

新《条例》规定，国际电联依据国际规则规划给我国的卫星无线电频率，由国家无线电管理机构统一分配给使用单位。拟使用非规划卫星无线电频率的单位，在卫星工程规划阶段就要启动对拟使用卫星无线电频率的可行性论证，并向国家无线电管理机构提出申请，按照国内国际规则进行申报与登记。以下对相关要点进行解读。

（一）卫星无线电频率由国家统一分配

新《条例》规定了无线电频率资源属于国家所有，卫星无线电频率也不例外，拟使用卫星无线电频率的单位需要向国家无线电管理机构提出申请。卫星无线电频率的申请一般通过向国家无线电管理机构申报卫星网络资料的方式进行。我国无线电管理机构为工业和信息化部，卫星操作单位在有用频需求时，应向工业和信息化部申报包含频率特性参数等信息的卫星网络资料。

配合新《条例》出台而修订的《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》（以下简称“《申报办法》”），从申报要求、申报流程、申报条件以及申报阶段等方面对卫星网络的申报程序进行了细化。《申报办法》同时也指出，对于未按要求申报而擅自使用卫星无线电频率的单位或个人，将按照新《条例》的相关规定进行处罚。

（二）卫星网络申报要依据国际国内规则进行

卫星无线电频率的最主要特性是有国际性，卫星运行的地球外空间不属于任何国家的领土，不能由任何单独的国家法律管理，同时无线电波的自然特性决定了其不受国界的限制。因此，对卫星无线电频率的使用既要符合国内规定，同时也要在国际规则框架下进行。

在卫星网络申报阶段，一般由卫星操作单位按照国际电联《无线电规则》第9条、第11条以及附录4的要求，使用国际电联最新版本的软件编制卫星网络资料数据库，与包括卫星网络参数等相关说明的申报文件等一并提交到工业和信息化部。工业和信息化部在审查合格后，报送至国际电联。卫星网络申报程序应符合国际国内的相关规定，并注意以下几点：

卫星无线电频率的选取首先要符合业务划分，既要符合我国的《中华人民共和国频率划分规定》，也要符合国际电联《无线电规则》第5条的频率划分；

卫星网络申报有相应的节点，卫星操作者要根据项目规划、进展以及国际电联《无线电规则》与国内《申报办法》的要求，在卫星网络申报的各个阶段进行及时申报；

卫星工程进展的变更以及协调进展情况可能会对卫星无线电频率的需求产生变化，因此要及时进行补充申报或者修改申报，确保申报频率参数与实际用频参数保持一致。

（三）卫星无线电频率要提前进行论证

当前国内一些卫星操作单位存在重工程轻频率的情况，认为卫星无线电频率都是规划好的，直接可以拿来用，因此在工程立项论证阶段缺乏频率论证工作。这种情况在一些新兴的小卫星尤其是皮纳卫星制造与运营单位尤为突出。由于缺少必要的知识和经验，并且项目周期一般都比较短，往往都是在卫星研制后甚至是发射前才了解相关规定，继而启动卫星无线电频率的申报工作。这种“先制造卫星后申请频率”的做法首先不能确保卫星用频符合规定，同时对于可能产生的重大干扰情况预判不足，留给后续协调、申报和登记工作的时间不够，可能出现无法顺利获得相关电台执照从而导致卫星系统不能正常运行。

2015年四部委联合下发的《关于加强卫星频率和轨道资源管理的指导意见》，要求相关单位在卫星工程论证阶段就要开展频率论证。如今，新《条例》同样明确了这一要求。卫星操作单位如果想要确保能够正常开展业务，就要在工程立项论证阶段启动频率论证，就拟用频率与国内国际已登记的存在频率重叠的卫星系统进行干扰评估，提出风险控制方案，在采取干扰规避措施确保与其他系统能够兼容共用的前提下确定频率使用与申报方案。

三、卫星网络协调要点解读

卫星网络的申报是获取卫星频率和轨道资源的起点，卫星网络的协调则是实现卫星频率和轨道资源从申报到可用的重要环节。新《条例》中要求卫星操作单位在申请设置、使用空间无线电台时应当有可利用的卫星无线电频率和卫星轨道资源，在建立卫星通信网时要完成国内协调与必要的国际协调。可见，卫星网络协调是获得可利用的频率资源，从而确保后续正常开展业务的基本条件。

（一）卫星网络的国内协调

新《条例》规定，在收到卫星操作单位关于卫星无线电频率的申请后，主管部门应及时组织相关单位进行必要的国内协调。当前我国卫星网络的国内协调开展主要基于卫星网络国内协调会议，《申报办法》对召开国内协调会议以及做出会议结论的方式进行了明确，并规定完成国内协调是报送通知资料的必要条件。卫星网络国内协调会议具体工作的开展则主要遵循《卫星网络国内协调会议工作规则（暂行）》（以下简称“《国内协调规则》”）。

《国内协调规则》是在1997年我国卫星网络“卫星操作单位负责制”实施以来长期实践形成的国内协调办法基础上，根据国内卫星网络申报、协调的形势提出的，其规定的国内卫星网络协调主要方式为工业和信息化部组织召开国内协调会议听取各卫星操作单位对卫星网络申报单位拟用频率的协调意见，确定各单位卫星网络的协调关系，对卫星网络申报单位提出协调要求并指导其开展后续的国内协调具体工作。

《国内协调规则》在实施的最初阶段对提高卫星网络资料的申报效率起到了促进作用，但随着客观条件的变化，依据《国内协调规则》通过召开国内协调会议申报卫星网络资料仍旧会出现难以完成国内协调导致卫星网络资料国际申报受影响的问题，而且冲突越来越激烈。出现这种情况的原因一方面是由于客观环境变化，近一年来我国商业航天整体环境的迅猛变化，新老卫星操作单位间的技术与利益冲突，以及现有国内规则与卫星频率和轨道资源爆发式需求增长间的矛盾凸显；另一方面是当前的《国内协调规则》缺少系统详细的技术标准与操作细则，在实施过程中出现的摇摆和技术标准不清晰导致卫星操作单位随意提出保护要求，客观上形成过度保护，难以有效解决冲突。

卫星操作单位在国内协调过程中，既要对自己系统的安全用频负责，提出的保护要求要充分，也要对自己提出意见的合理性负责，提出的保护要求是必要的、合理的。卫星操作单位要认识到国内协调的触发机制与国内协调会议的目的在于确定协调关系并开启协调工作，在协调过程中要以实现兼容共用为目标，协调双方都有责任进行严格详实的干扰分析，提出技术依据以及解决方案。

国家无线电主管部门一方面要继续完善《国内协调规则》，加强管理的规范性，确定以实际系统参数为协调基础的客观标准，详细制定国内协调的模板与流程，实现过程的监督、记录、公示，实现有利于国家卫星频率和轨道资源整体利益的统筹管理；另一方面要对卫星操作单位的权利与责任进行约束，避免以协调地位代替客观的技术分析，加强第三方评估的权威性，避免过度保护和无序申报。

（二）卫星网络的国际协调

所谓卫星网络的国际协调，就是根据国际电联《无线电规则》相关条款的要求，各国主管部门之间或卫星操作单位之间，通过信函或者会议等形式，为消除卫星系统间可能存在的有害干扰而进行的技术谈判。协调谈判一般基于国际电联《无线电规则》以及相关建议书规定的通用技术标准进行，也可根据双边认可的其他标准进行。

完成必要的国际协调是卫星系统正常开展工作的前提，卫星操作单位在开展国内协调的同时，也要适时的开展国际协调工作。卫星网络国际协调既是维护自己的权利，也是履行相关的义务。卫星网络国际协调一般有以下两种方式。

1、信函协调

信函协调由协调双方通过各自主管部门开展，一般从对国际电联发布的国际频率信息通报的处理开启。卫星操作单位要及时对外国主管部门发送的协调函件进行回复，同时也要对新公布的可能对自身卫星网络产生有害干扰的国外卫星网络提出协调意见。

我国每年处理各类协调函件约600余份，卫星网络国际协调过程中的大量问题可以通过信函协调完成。由于国际电联有认可协调努力的机制，而信函协调则是进行协调努力的既经济又有效的协调手段，因此卫星操作单位需要提高认识，按照工业和信息化部相关要求进一步加强信函协调工作。

2、会谈协调

卫星网络国际协调会谈可以通过主管部门开展，也可以由卫星操作单位自行开展。

工业和信息化部每年组织约四至五次主管部门间协调会谈，主管部门间的协调会谈一般考虑涉及对地静止轨道卫星网络、实际在轨卫星、已批复工程计划、开展国际合作或者历次卫星操作单位间协调中遇有突出困难等的相关卫星网络的协调。拟参加会谈的相关单位要提前提出需求和计划，按时提交议题以及协调预案等，按照工业和信息化部要求参会并在会后做好总结工作。

卫星操作单位也可自行组织双边会谈，与国外卫星操作单位间达成的协调协议应当符合我国无线电管理相关规定，有利于国家卫星频率和轨道资源整体利益，并不得损害国内第三方合法权益。卫星操作单位间所达成的协调协议，应当报告工业和信息化部，并由工业和信息化部履行双方主管部门间的认可程序后，才具有完成协调的国际地位。

四、总结与展望

新《条例》的出台，对加强卫星网络申报和协调工作提出了新的要求，国家无线电管理机构与卫星操作单位都要按照新《条例》的相关要求，提高认识，进一步加强与完善卫星网络申报与协调工作。

卫星操作单位要增强守法意识，提升守法能力。新《条例》确定了我国卫星无线电频率管理的基本原则，每个卫星操作单位或者想要进入卫星行业的单位，都要树立基本的守法意识，合理合法的使用卫星无线电频率和轨道资源既是权利也是义务。同时，卫星操作单位也要与国家无线电主管部门高度配合，紧密跟踪国际形势，研究关键技术，充分发挥技术优势，为卫星网络申报与协调相关管理工作提出意见与建议，形成合力，为维护卫星无线电频率安全有序使用贡献力量。

随着新《条例》出台，有必要继续推进卫星网络申报与协调的各项管理细则的制修订工作，包括《申报办法》《国内协调规则》以及小卫星管理工作细则等，形成长效规范化的管理机制。卫星网络申报与协调工作要从实际使用需求出发谋划未来工作，既要确保我国规划的系统能够兼容共用，又要在国际上争取资源地位，确保卫星产业长远健康发展。

参考文献

[1]《中华人民共和国无线电管理条例》，2016

[2]《无线电规则》，国际电信联盟，2016

[3]《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》，2016